《2002年以前的FDA》之四

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不断改变的FDA（1962 – 1982）

黄奕（译）

接下来的30多年里，又有更多的法律和修正案问世，又有更多的公共健康危机发生，科学不断地在进步，消费者的运动此起彼伏，各任局长的来来去去，各种各样政治压力，都在不断地改变着FDA。

在约翰逊和尼克松作总统期间，政府机构的变迁，使FDA的权限既有某些方面的减少，也有某些方面的增加。在1940年以后的20多年里，FDA起诉过毒品的使用、甚至派便衣探员抓捕毒品交易者。1968年这项监管麻醉品和毒品的授权就移交给了司法部下属的麻醉品监管部门。1970年，环保署建立，接管了原先FDA对杀虫剂的监管。1973年，对于非医疗性的消费品如玩具、家用化学物品的监管转交给了消费品安全委员会。

在增加的方面，1969年FDA的管辖权限扩展制订到许多产品的卫生标准包括牛奶、贝类、饮食服务、州际交通运输设施，例如火车上的餐车。对于生物制品的监管，按照1902年的法律是归国家健康研究院（NIH）管，1972年划归了FDA。对于辐射产品原先是公共健康服务局在管，1971年划归FDA。1971年在FDA下面新建立了国家毒理学研究中心（NTRC），但是不在首都华盛顿附近，而是位于阿肯色州。原因是因为国防部恰好在那里有一座研究生物战的设施不再使用，而阿肯色州在国会的代表们则强力推动而得以成功。

**位于阿肯色州的国家毒理学研究中心（NTRC）（照片来自www.fda.gov**）

在尼克松的总统任期内，较长时间担任FDA局长的是查尔斯·爱德华兹（Charles Edwards, 1969 – 1973），他原先是一名外科医生，后来转向管理。他在任期内的业绩主要有：建立了专业的管理标准、招募了顶级的管理人才、抵制了业界的一些压力。

查尔斯·爱德华兹（Charles Edwards, 1923 – 2011）
1969年12月31日至1973年3月15日任FDA局长

由于此时FDA对药品的审批必须有明确的科学依据，所以必须建立起一套“适当并且良好控制的”测试标准。本质上就是建立起一套符合现代科学的临床测试方法供制药业界遵循。

1962年前后，大多数制药公司都是使用的经验科学的方法，即试错法。一开始使用较低的剂量，然后逐步增加，直到每一个参与者都出现问题。这个方法看起来是合乎逻辑的，但是并不科学，更何况还有风险。如果一个病人对某一剂量出现反应，研究者并不能确定他是对这一特定剂量产生反应呢，还是在一段时间里对累积的剂量产生了反应，抑或是病情的发展。

FDA在1970年第一次提出了一套规定，以后又在1985年做了一些修改。规定提出了更为组织化的测试方法：把受试者分成不同的组，每一组使用不同的计量，然后对照使用安慰剂的组，把各组进行比较。这个方法就是我们今天知道的“双盲、随机、安慰剂控制的剂量反应”。FDA当然有能力这样做，因为它可以规定这样的测试方法，这对于测验有效性是必须的。

新方法也需要FDA加强其组织、招募更多的专家如统计学家。根据1962年的法律，FDA要求申报的研究有更严谨的科学性来展现有效性。FDA对此作到了极致。

对于通用名药品，测试的要求没有这么严格，因为它们都是品牌药的廉价复制，只要和最初的品牌药完全一样，就不必要再重复临床试验。这样通用名药品的制造商就可以省下数千万的成本，从而降低药价。1984年，这一原则体现在《药品价格竞争和专利期限补偿法》通常称为“哈奇-韦克斯曼法”以纪念主要发起人犹他州共和党参议员奥林∙哈奇和加利福尼亚州民主党众议员亨利∙韦克斯曼。

通常都是悲剧扩大FDA的权限。1970年代，有一种叫做“达尔肯屏”（Dalkon Shield）的器械上市，用于子宫内安放，防止怀孕。这一器械造成了两万多女性的流产、子宫炎症、意外怀孕，至少有17人死亡。这一器械没有经过FDA审批，也没有禁止、召回。因为当时这些都不在FDA的监管权限范围内。这些悲剧促成了1976年的《医疗器械修正案》授权FDA评审从压舌板到心脏起搏器的各种医疗器械，类似监管药品那样评估安全性和有效性。

1982年又有一宗称为“超强泰诺恐慌”的事件发生。当时的FDA副局长马克∙诺维奇（Mark Novitch）后来回忆到：“那是一个星期四的早上，有人走来对我说：‘芝加哥死了7个人，似乎可以追寻到泰诺’，当时我的第一个念头就是：‘这会不会是刚刚开始？会不会有更吓人的在后头？会不会有更多的人死去？’”

诺维奇马上召集在总部的监管人员开会，立即联络“超强泰诺”的制造厂商强生公司（Johnson & Johnson）。这时强生公司也发现了问题，而且已经找到了四个超强泰诺胶囊出事的地点。FDA针对这一产品向公众发出报警，同时要求强生公司把出事地点的产品全部下架。强生公司则更进了一步，召回了在全国范围内的3千1百万瓶产品。强生公司当时的反应在多年后都一直在课堂上被当作公司行为的典范。

一旦那些胶囊与消费者隔绝，FDA的主要精力就在于恢复消费者的信心。二十多年后诺维奇回忆道：“我们非常确信这只是一个局部的事件，但是我们还得设法让公众确信。因为当这条新闻出来的时候，公众当中会有恐慌认为任何东西都是不安全的。”所以FDA派出视察人员到全国各地，检查了几百万的泰诺样品，再包括一些阿斯匹灵、感冒药和其它的非处方药。FDA很快地制订了在药品使用时防止误用包装的规定。国会立即立法明确指出：破坏防误用包装是犯罪行为。最后警察认为极可能是有人从商店买了药品，在胶囊里注入了氰化物，然后悄悄拿去替换了商店货架上的商品。但还是没有抓到嫌犯。

伴随着消费者活动的兴起、FDA透明度的提升，政治压力也与日俱增。1977年，FDA通过一场对抗突然发现自己的力量是极其有限的，这场对抗涉及在美国人饮用减肥可乐的权利。科学研究发现低热量的人工增甜剂糖精在动物身上导致癌症。根据1958年的《食品添加剂修正案》中的条款，任何导致人体和动物癌症的食品添加剂，不论剂量多小都必须禁止。于是局长唐纳德∙肯尼迪（Donald Kennedy，1977 – 1979）宣布计划部分禁止使用糖精。但是业界、某些政客、某些医学团体却认为FDA是反应过度。因为执行《食品添加剂修正案》的条款已经禁用了人工增甜剂甜蜜素，饮用碳酸饮料的民众不愿意再让糖精和使用糖精的减肥可口可乐、百事可乐遭到禁用。巨大的压力使局长唐纳德∙肯尼迪无法招架。他在首都华盛顿是个新手，尚未适应。也没有与制药业和食品业打交道的经验。国会立即就废止了他的计划，同时首次立法不许FDA禁止某项食品添加剂。