2000年3月，最高法院终审判决：按照现有的法律，FDA无权监管烟草。同时最高法院也给国会留下了空间，让国会通过全新的立法来授权FDA监管烟草制品。

反对FDA监管制烟业的理由是：烟草制品既不是药品，也不是食品。如果照凯斯勒的定义说香烟是传送上瘾药品尼古丁的器械，那么烟草也应该是一种“管制物质”，归缉毒局来管。

支持FDA监管的人认为：吸烟危害健康是没有疑问的，危害吸烟者的健康也危害吸入二手烟的人们的健康，既然FDA的使命是保护和增进健康，那么首先要做的就是监管这种在美国导致死亡而又可以避免的产品。在可以避免的死亡里面，吸烟致死的人数位居第一位。

也有观察者认为凯斯勒和FDA的努力并没有白费。FDA发掘出来的证据表明制烟行业明确知道他们在出售一种有害物品，对此越来越多的民众感到愤怒。而且制烟行业创造的税收，由于政府和个人因吸烟在医疗方面的支出而被大量抵消。凯斯勒和FDA的努力，无疑是促使制烟行业在1998年和46个州达成《总和解协议》的重要因素。

接下来，针对监管制烟行业的双方力量对比上出现了一个重大的转折，那就是全世界最大的制烟集团菲利普莫里斯国际公司（Philip Morris）在2001年表态支持立法，支持国会授权FDA监管制烟行业和烟草制品。这个制烟业巨头做出这样的姿态是因为他们认识到监管制烟行业的立法已经是早晚的问题，同时他们考虑到：

经过多年的与FDA、与各级法院、与民间反吸烟团体的无休止的较量，他们需要一个稳定和平静的环境开展业务。尤其要避免事态发展到极端，因为已经有民间团体鼓吹全面禁烟、制烟业国有化等等。

其次，他们评估FDA的监管不会太过极端，因为过于严苛的监管会造成黑市的繁荣，这对于社会治安、政府税收都会不利，这是有过先例的。国会在立法的时候不得不考虑这一点。

第三，立法既能监管制烟行业和烟草制品，同时也能以法律约束FDA的权力。

第四，FDA的监管对于制烟业也有一定好处，经过了政府监管的批准，烟草制品在社会上、在民众间，就有了一定的合法性，民众会认为烟草制品的安全性有一定的保障。

最后，作为一个大公司，菲利普莫里斯集团认为自己比其他竞争对手更能够承受监管的压力。这一点在很多行业都有过先例：一个行业在最初的发展阶段，各种公司、产品杂乱无章，竞争激烈，弊病丛生。发展到一定阶段，行业内的有识之士都会认识到：需要有一定的规则避免内耗，同时建立起行业在消费者心中的良好形象，这样会对整个行业有利。尤其是竞争的胜出者更加需要有利的规则来击败对手。

凯斯勒和FDA的努力为以后的立法铺了路，以后辩论从来没有中断，公众对他的理念的支持也越来越广泛深入。

2004年，参议院通过提案，该提案给于FDA有限的监管烟草叶的授权，同时授权FDA监管香烟的广告、分销、标签、成分，甚至限制尼古丁的含量。当然并没有规定香烟或尼古丁非法。作为补偿，政府将付给烟农120亿美元，替代原先的配额。原先的配额是在大萧条年代制定的、为了维持市场价格而规定农民们每年可以生产多少作物。

这项提案得到各方面的不同程度的支持，支持者有某些烟草生产州的议员、有反吸烟组织、还有菲利普莫里斯集团。这项提案由于党派之争，最后在众议院遭到共和党的封杀。

到了2008年底，形势已经变得对于立法监管制烟业非常有利了：经过反对吸烟运动多年的、广泛的宣传，吸烟有害健康的科学观念更加深入人心，吸烟者的数量逐年减少，尤其是收入在中等水品以上、受教育程度较高的人群中，减少尤为明显。这就使得吸烟选民的社会层次和影响力大大降低，而反对吸烟的力量大大增强。

2008年的大选不仅使奥巴马当选美国总统，而且民主党获得了参众两院的多数席位。奥巴马在当参议员的时候就是坚决支持监管的。再加上菲利普莫里斯拒绝加入其他制烟公司的联盟来反对监管，削弱了反对的力量。

于是2009年，在国会参议院卫生、教育、劳工和养老金委员会主席爱德华·肯尼迪的推动下出台了《家庭吸烟预防和烟草控制法》议案，国会众议院与此相呼应，由维克斯曼和普拉茨两位议员共同介绍了他们的烟草管制议案。赞成与反对控烟立法的两大阵营经过9年的持久战，终以压倒性的多数通过议案。 2009年6月22日，由总统奥巴马签署的《家庭吸烟预防和烟草控制法》（简称“烟草控制法“），成为正式法律，FDA名正言顺地获得了烟草制品的监管权。从1996年克林顿总统公开宣布支持FDA提出管理烟草法规至今，已经过去了14个年头。

该法律授权FDA监管“烟草制品”的生产、推销、分发、标识和出售。“烟草制品”明确包括了香烟、自制卷烟和无烟烟草制品，同时还授权FDA执行“认定规则”（deeming rule），就是说FDA有权“认定”哪些产品属于“烟草制品”，如电子烟、斗烟丝、雪茄、水烟，以及今后可能出现的产品。

FDA有权对烟草制品的广告和推销加以限制，有权对烟草制品的商标、包装、标签规定标准。推出新的产品、改变已有的产品都必须通过FDA的批准。

FDA有责任对烟草制品进行更深入的研究，应用新的研究成果来教育公众，尤其是青少年，使人们进一步认识到吸烟的危害，防止青少年吸烟。

为执行这项法律，FDA建立了专门的“烟草制品中心”（Center for Tobacco Products – CTP）。CTP的全部经费都来源于制烟行业缴纳的各种费用，这样FDA监管制烟行业的成本都由制烟行业承担，不需要其他的普通纳税人负担。

该法律当然也对FDA的监权做了限制，例如不得建立标准来禁止生产某一类烟草制品，也不得建立标准要求把尼古丁含量降低为零。FDA可以禁止在烟草制品中添加人工或天然香料、草本植物，但不得禁止薄荷醇。所以FDA今后的努力将在与争取获得授权要求把尼古丁的含量降低到不会上瘾、争取禁止使用薄荷醇。

从《烟草控制法》通过到现在已经十二年了，FDA和各州及地方当局防止吸烟危害的努力从未停止，制烟行业与民间和官方的反吸烟力量的对抗以至于诉诸法律也从未停止。

制烟行业在美国受到严格的制约，各级政府都制定了各种宽严不同的禁烟规定。例如，美国几乎一半的烟草都产于北卡罗莱纳州，2000年州政府规定在酒吧、餐馆禁止吸烟。在规定最为严格的纽约市，政府早有规定在一切建筑物内禁止吸烟，2011年市政府把禁令扩大到所有的1,700多个公园、14英里长的海滩、所有公共停车场、所有建筑物外面的20英尺范围。

制烟行业在香烟销售量大大下降的情况下，大力研发电子烟和五花八门的无烟烟草制品，即不冒烟的烟草制品，如湿鼻烟、干鼻烟、咀嚼烟、含烟香口胶、含烟膏贴等等。这些产品应该如何监管，监管严格到什么程度，都是新的问题。

厂商的新产品宣传广告、推销说明是否符合事实、是否有不实之词，都需要有科学研究的依据。

吸烟者的权益、不吸烟者的权益、反吸烟者的言行，这些都需要在现有的法律之下达到平衡，也许还需要新的法律加以规范。

例如反吸烟者提出了“第三手烟”的概念认为：吸烟者喷出的烟雾产生了“二手烟”，污染了环境，所以需要在公众场合和其它一些非公众场合禁止吸烟。“第三手烟”则是在第二手烟的污染被清除了之后，仍然有残留物在物品表面，诸如衣物、墙壁、地毯、家具以至于头发、皮肤，仍然对接触者有害。极端的反吸烟者甚至认为三手烟的危害大于二手烟，二手烟的危害大于吸烟本身。吸烟者不应该和婴儿和儿童接触、有亲密关系，以避免危害。

这些都是监管面临的新问题。所以为了公众健康，监管制烟行业和烟草制品的努力依然是在继续。

同学博客》黄奕

About
Latest Posts

黄奕